Ganimet değil emanet: Geçmişten günümüze belediyeciliğimiz Düşünce Günlüğü Haberleri

70’lerdeki “Sol belediyecilik” anlayışı, toplumun ezilen kesimlerine, emekçilere ve onların büyük ölçüde yaşadığı gecekondulara eğilmek amacındaydı. Fakat hiçbir zaman uygulamaya geçemedi ve söylemde kaldı. Bu hedeflere ancak 30 yıl sonra, CHP tabanının hiç hazzetmediği AK Parti hükümetlerince alınan kararlar doğrultusunda ulaşıldı.

Numan Aka / Yazar

Kimi belediyelerimizdeki yolsuzluk sarmalının ülke gündemini altüst edecek kadar büyümesi, memleketinin geleceğini dert edinen pek çoğumuzu nerede yanlış yapıldığını düşünmeye sevk etti haliyle. En çok seslendirilen önerilerden biri; belediyelerin toptan kaldırılması, tüm yetki ve sorumluluklarının valiliklere devredilmesi oldu. Çoğu kişiye cazip gelse de aslında konu üzerinde çok da düşünülmeden yapılmış fevri bir öneri bu. Hukukta olduğu gibi idari kararlarda da tezcanlılık fayda getirmez genelde.

Bugün bildiğimiz belediyeciliğin henüz yarım asırlık bir tarihi olduğunu öğrenmek çoğu kişiyi şaşırtacaktır muhtemelen. Belediyeciliğimizin bugünlere hangi merhalelerden geçerek geldiğine şöyle bir göz atmak dahi meselenin zannedildiği kadar basit ve belediyelerin özerkliğinin kaldırılmasının kesin çözüm olmadığını bizlere gösterecektir.

KADILAR, VAKIFLAR, LONCALAR

Osmanlı devlet yönetiminde “kaza” denen yerleşim biriminde şer’i hükümleri uygulayan kadılar, hukuki görevlerinin yanı sıra idari bir görev de üstlenirlerdi. Şehrin baş hakimi olma görevine, devletin idari kararlarını uygulama (valilik), şehrin alt yapı ve halkın gündelik ihtiyaçlarını karşılama (belediyecilik) görevleri de eklenirdi. Geniş görev alanları ve yetkileri, şehir idaresiyle ilgili farklı işlerin birbirinden ayrılmamış olmasından ileri geliyordu. Kadılar tüm bu faaliyetleri tek başına yürütmüyordu elbette. Emrinin altında subaşı, naip, imam, muhtesip ve mimarbaşı gibi yardımcıları ve ek olarak sayabileceğimiz çöplük subaşısı ve böcekbaşı gibi görevliler bulunmaktaydı. Kadıların belediyecilik bağlamındaki görevlerine; mahallin dirlik ve düzenini temin etmek, ölçü ve tartı aletlerini kontrol etmek, gerekli imar ve düzenleme faaliyetlerini yürütmek, ihtiyaç maddelerinin karaborsaya düşmesini önlemek, çevre temizliğini sağlamak, tenbih, tedbir ve yasaklar koymak, emir ve yasaklara uymayanları cezalandırmak gibi sorumlulukları örnek verebiliriz.

Yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde bir diğer önemli yapı vakıf sitemiydi. Osmanlı’da birçok toplumsal hizmet vakıflar eliyle yürütülmüştür. Örneğin, şehrin aydınlatılması ve temiz su ihtiyacının karşılanması gibi amme hizmetleri vakıflarca yerine getiriliyordu. Karşılığında ise vakıflara tanınan bazı vergi muafiyetleri vardı. Toplum hayrına güzel işler yapanların Cenab-ı Allah nezdinde hayırlı insanlar olarak kabul göreceği inancına dayanan dinimiz, bugün “vakıf medeniyeti” diye adlandırılacak kadar iz bırakmış bir modelle yöneltmişti devrin Müslümanlarını.

Loncalar da bir başka yerel hizmet kurumuydu. Ahilik olarak bildiğimiz esnaf teşkilatları; üyelerinin mesleki eğitim ve faaliyetlerini düzenliyor, pazar ve hanların ticaret ortamını teftiş ediyor, ürünlerin kalite kontrolünü yapıyor ve fahiş fiyat artışlarına engel oluyorlardı. Bugün bu görevlerin bir kısmı Ticaret Bakanlığı’nın bir kısmı da belediyelerin zabıta müdürlüklerinin uhdesinde.

İSTANBUL ŞEHREMANETİ

Kasım 1839 Gülhane Hatt-ı Humayun’un ilanı ile başlayan ve 1876 yılına kadar uzanan Tanzimat, geleneksel örgütlenmelerin yeniden tanzim edildiği, Avrupa’nın üstünlüğünü esas alan bir değişimi ifade ediyordu. Batılı ülkelerin istekleri doğrultusunda şekillenen bir yerel yönetim yapısı, bizzat dönemin bürokratları tarafından da desteklendi ve bugüne kadar uzanan önemli etkileri oldu.

1854 tarihinde Batılı anlamda ilk belediye örneğini oluşturan “İstanbul Şehremaneti” kuruldu. Örgütsel yapısı itibarıyla Şehremanetinin başında Bab-ı Ali tarafından seçilen ve padişahın onayı ile atanan Şehremini bulunmaktaydı. Şehremaneti Meclisi ise örgütün karar organı olup şehremini ve iki yardımcısı ile on beş kişiden oluşmaktaydı. Aşırı bürokratik yapı, örgütü daha baştan işleyemez duruma getirmiş, mali kaynakların yetersizliği de eklenince kendisinden beklenen vazifeyi kuru bir teftiş gösterisinden öteye götürememiştir.

Bunun üzerine İntizamı Şehir Komisyonu’nca Nizamname-i Umumi Tüzüğü Padişah’a sunulmuş, İstanbul’un 14 daireye ayrılması ve her birinde ayrı bir belediye dairesi kurulması kararlaştırılmıştır. Ancak 14 belediyenin kurulması hemen mümkün olmadığından ticarethanelerin, yabancı elçiliklerin ve azınlık halklarının çoğunlukta bulunduğu bir semt olan Galata ve Beyoğlu’nda, bir tür pilot belediye olarak Altıncı Daire-i Belediye oluşturuldu. Yüksek gelir düzeyine sahip bu bölge insanlarının belediye hizmetlerinde kullanılacak vergilerin ödenmesinde güçlük çıkarmayacağı düşünülmüştü. “Nahiyeler Nizamnamesi” ile kasaba ve köylerde de belediye teşkilatı kurulması istenmiş ancak bu bir temenniden öteye gidememiştir.

1877 yılında, “Dersaadet Belediye Kanunu” ve “Vilayetler Belediye Kanunu”nun yürürlüğe girmesi ile atalet nispeten giderilmiş ve 1930 yılına kadar uygulanacak idari bir yapı oluşturulmuştu. Seçimle iş başına gelen ve üyelerinin sayısı nüfusa paralel olarak 6-12 arası değişen bir belediye meclisi ve bu belediye meclisinin üyeleri arasından hükümetin atadığı bir belediye başkanı ile belediyelere tüzel kişilik kazandırılmış ve yeni yetkiler verilmişti.

ERKEN CUMHURİYET VE TEK PARTİ DÖNEMİ

Bu dönemde Ankara Türkiye’nin başkenti olmuş, 1924 tarihli kanunla şehrin adı “Ankara Şehremaneti”ne çevrilmişti. Cumhuriyet yönetimi de, son Osmanlı idarecileri gibi başkent belediye yönetiminin diğer belediyelerden ayrılması ve ayrı kanunla düzenlenmesi fikrini muhafaza etti. Kanuna göre Ankara; İçişleri Bakanlığı’nca atanan bir şehremini yönetiminde bir “Encümen-i Emanet” ve 24 üyeli Cemiyeti Umumiye-i Belediye’den oluşacak, bütçe bu cemiyet tarafından yapıldıktan sonra İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile kesinleşecekti. Zabıta hizmetlerini polisler yürütecek, devlet tarafından atanan memurların maaşlarını İçişleri Bakanlığı, diğerlerini ise şehremaneti ödeyecekti.

1930 yılında yürürlüğe giren Belediye Kanunu, onun hemen ardından yürürlüğe giren Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ve yine imar alanında birtakım yetkiler içeren Belediyeler Yapı ve Yollar Kanunu, belediyecilik tarihimizdeki önemli düzenlemelerdendi. Bu dönemde, sadece düzenlemeyle yetinilmemiş, belediyelere kısa ve uzun vadeli avans ve kredi verebilmek amacıyla Belediyeler Bankası kurulmuştur. Bu kurum daha sonra feshedilerek bugünkü İller Bankasına dönüştürülecektir.

Tek parti anlayışının hakim olduğu bu dönemde parti-devlet bütünlüğü denen bir garabet hakimdi ülkeye. Merkeziyetçilik artmış ve “devletçilik” ilkesi belediye uygulamalarına da yansımıştı. İmtiyazlı şirketler tarafından verilen elektrik, su, havagazı vb. bir çok hizmet bu dönemde kamulaştırıldı.

Belediyelerin bu dönemde merkezi idarenin - ki bu devlete hükümet eden, memleketteki tek siyasi parti CHP idi- bir şubesi gibi hizmet yürüttüğünü söyleyebiliriz. Milletimizin hafızasında kötü bir yere sahip bu dönemin travmasını bugün dahi hissediyoruz. Bu halet-i ruhiyenin belediyelerin yapısı ile ilgili sonraki tüm siyasi kararlarımızı etkilediğini söylesek yanlış olmaz. Bugün, çok da üzerinde düşünülmeden seslendirilen, belediye hizmetlerinin atanmış valiliklerce yürütülmesi talebine yaşadığımız bu tecrübe açısından bakmakta fayda var.

DEMOKRAT PARTİ DÖNEMİ VE 1960 DARBESİ

1950 seçimleri Demokrat Parti’yi iktidara taşıdığında, dış yardımların da katkısıyla ülke hızlı bir kalkınma sürecine girmişti. Devletçilik politikası terk edilmiş ve ekonomiyi dış dünyaya açmak hedeflenmişti. Şehirlerin nüfusu giderek artmış, buna bağlı olarak gelişen çarpık kentleşme belediyeleri gecekondulaşma sorunu ile karşı karşıya bırakmıştı.

Fakat bilindiği üzere askeri, hukuki ve idari bürokrasi Demokrat Parti hükümetlerinden ve icraatlarından pek memnun değildi. Darbenin ardından yürürlüğe giren 1961 Anayasası, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargı yoluyla olacağını ve yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanması gerektiğini hükme bağladı. Bunun belediyelerin özerk kuruluşlar olarak algılanmasını güçlendiren bir adım olduğunu söyleyebiliriz. Batı’da yaygınlaşan dönemin sosyal devlet anlayışının bunda payı büyüktü elbette.

7 Temmuz 1963 tarihi oldukça önemli, çünkü yasalaşan yeni bir kanunla daha önce belediye meclisleri tarafından seçilen belediye başkanlarının “doğrudan, serbest ve nisbi” temsil esasına dayanan bir seçimle göreve gelmelerinin yolu açıldı. Halkın seçtiği belediye başkanları dönemi bu tarihten sonra başladı.

SOL BELEDİYECİLİK

1973 yılında, o zaman Batı’daki sol hareketlerden hayli etkilenen bir zihniyetin yön verdiği CHP’nin, büyükşehirler ve belediye meclis üyeliklerinin büyük çoğunluğunu kazanması “demokratik sol belediyecilik” söylemini gündemimize soktu. Bu yeni belediyecilik anlayışı, toplumun ezilen kesimlerine, emekçilere ve onların büyük ölçüde yaşadığı gecekondulara eğilmek amacındaydı. Fakat bu hiçbir zaman uygulamaya geçemeyen, söylemde kalan bir anlayış oldu. Özerk yerel yönetim, merkezi yönetiminin denetiminin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı kalması, arsa ve konut üretimlerine girişilmesi, diğer belediyelerle iş birliğinin artırılması gibi reformların büyük çoğunluğu, 30 yıl sonra, bugün CHP tabanının hiç hazzetmediği AK Parti hükümetlerince alınan kararlar doğrultusunda gerçekleştirilecekti.

TURGUT ÖZAL ETKİSİ

Yukarıda “Reformların büyük çoğunluğu” ifadesini kullandım çünkü bir kısmı 1980’lerde merhum Turgut Özal liderliğindeki ANAP tarafından gerçekleştirilmişti. Aslında bu dönemin önemi, başarılı uygulamalardan ziyade yeni anlayışın milletin zihninde yer etmiş olmasını sağlamış olmasından gelmektedir. Katı, hiyerarşik ve bürokratik kamu yönetimi, esnek ve piyasa tabanlı kamu yönetimine dönüştürülmüş, kamu yönetiminde küçüklük, basitlik ve yalınlık gibi kavramlar ön plana çıkmıştır. Yine performansa dayalı çok yönlü bir sorumluluk sistemi ve özel sektörle daha çok iş birliği yapılması gibi yeni bir anlayış ön plana çıkmıştır. Ekonomi alanında serbestleşme yönünde bazı önemli reformlar gerçekleşse de kamu yönetimindeki reform süreci “tutumluluk, verimlilik, etkinlik, kalite, hesap verebilirlik, vatandaş odaklılık, esneklik, yerindelik ve performansa dayalı yönetim” gibi köklü düzenlemelerle desteklenememiştir.

Özal sonrası 1990’lı yıllar ise koalisyonlar, kısır çekişmeler, ekonomik buhranlar, siyasi suikast ve cinayetler yetmezmiş gibi 28 Şubat darbesi ile kamu yönetimindeki işlevsizliğin daha da arttığı, dünyanın hayli gerisinde kalınan bir dönem oldu. Halbuki, AB ile ilişkilerin sıkılaştırıldığı ve gümrük birliğine geçildiği o dönem, altına imza atılan Maastrich gibi sözleşmeler dolayısıyla belediye hizmetlerinde “yerellik, halka yakınlık ve özerklik” gibi uygulamalar öne çıkıyordu.

NİHAYET HİZMET BELEDİYECİLİĞİ

1990’lı yıllardan kazanç olarak tevarüs eden tek miras; Refah Partisi’nin Türkiye’nin en önemli büyükşehirlerinde bazı belediye başkanlıklarını kazanması sonrası tüm ülkeye fiilen yaydığı “hizmet belediyeciliği” anlayışı olmuştur. Bu anlayışın bugün dahi belediye hizmetlerinde kerteriz alındığını söylersek abartmış olmayız. O dönem İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı olan Recep Tayyip Erdoğan, o zamanlardan kazandığı tecrübe ile gerek başbakan gerekse cumhurbaşkanı olarak 20 yılı aşkın bir süredir Türkiye’ye hizmet etmekte ve istikamet vermektedir.

Türkiye’de yerel yönetimler uzun süre merkezi idarenin vesayeti altında kalmıştır. Avrupa Birliği’nden gelen baskı ve talepler bizi yerel yönetimlerde bir reform yapmaya mecbur bırakmıştı. 2000’lerde AK Parti dönüşüme büyük bir hız verdi fakat niyetin sadece Avrupa Birliği’ne ve küresel dünya anlayışına uyum olduğunu düşünmek safdillik olur. Bugün “Atatürkçü Cumhurbaşkanı” denerek yâd edilen Ahmet Necdet Sezer’in, Anayasa Mahkemesi’nin ve muhalefetin yoğun engelleme girişimlerine rağmen AK Parti yerel yönetimlerde dönüşüm ve değişim arzusunu hep korudu.

AK Parti’nin bu dönüşümü gerçekleştirirken asıl niyetinin, Tek Parti döneminden kalma vesayet anlayışının işlevsizleştirdiği yerel yönetimlerin önünü açmak, gücünü artırmak ve bu yolla memlekete ve halka daha etkin ve verimli hizmet etmek olduğu açıktır. Hakeza, siyasi ve dini özgürlüklerin ayaklar altına alındığı dönemleri tecrübe etmiş siyasetçiler olarak yerel yönetimler aracılığıyla halka rahat bir nefes aldırmak, onlara yeni özgürlük alanları açmak da bu stratejinin en önemli hedeflerindendi…